COMMISSION CHARGEE DE RASSEMBLER LES PREUVES MONTRANT L’IMPLICATION DE L’ETAT FRANCAIS DANS LE GENOCIDE PERPETRE AU RWANDA EN 1994.

ROLE DES NATIONS-UNIES

L’ONU a commandité une enquête sur son action au Rwanda avant et pendant le génocide. Dans son rapport, la Commission indépendante d’enquête conclut en dénonçant l’échec absolu de l’Organisation dans sa mission de paix au Rwanda. La Commission dénonce en particulier l’incapacité de l’Organisation, qui disposait pourtant d’une force de 2500 hommes, à arrêter ou limiter les massacres. L’acte le plus illustratif de cet échec par abandon est la décision prise le 21 avril 1994 par le Conseil de sécurité, à l’unanimité, de retirer le contingent de la MINUAR et de laisser sur place une force symbolique de 270 hommes, au moment même où les massacres atteignaient leur plus haute intensité.

Selon la Commission, la responsabilité de cet échec incombe à l’ensemble du système, au
secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, au secrétariat, notamment au secrétaire général
adjoint chargé des opérations de maintien de la paix, Kofi Annan, au Conseil de sécurité, à la MINUAR, aux Etats membres.

S’il est vrai que les pays membres du Conseil de sécurité et de l’Organisation ont fait preuve, collectivement, de peu de volonté politique à prévenir le génocide et à l’arrêter ou d’en atténuer l’importance une fois déclenché, à chaque étape de cet échec, les institutions onusiennes et leurs responsables portent une part de responsabilité non négligeable.

Trois exemples permettent de montrer l’importance des responsabilités onusiennes. Le premier concerne l’établissement du mandat ainsi que la composition de la force internationale neutre, la MINUAR, censée garantir l’application des Accords de paix signés en août 1993 entre le FPR et le gouvernement rwandais. Les fonctionnaires onusiens ont proposé une mission de maintien de la paix classique basée sur une analyse politique et sécuritaire trop optimiste du processus de paix. L’Organisation n’a pas pris en compte les informations alarmantes, pourtant facilement disponibles, sur la nature de l’action du gouvernement rwandais et de ses forces de sécurité.

Une semaine seulement après la signature des Accords de paix en août 1993, au moment
même de la préparation de la MINUAR, le Rapporteur spécial des Nations unies sur les exécutions extrajudiciaires, Waly Bacre Ndiaye, publiait un rapport dépeignant une situation très sombre et inquiétante des droits de l’homme au Rwanda. Ce rapport montrait que dans l’écrasante majorité des cas, les victimes des massacres étaient des Tutsi, pris pour cible uniquement pour leur appartenance ethnique.

Le rapport indiquait l’existence d’un risque de génocide visant la communauté tutsi. Ce document ainsi que les autres informations de cette nature n’ont pas été pris en considération par le département en charge des opérations de maintien de la paix. Toujours concernant l’établissement de la MINUAR, le général Dallaire, chargé de faire des propositions, après une tournée d’inspection au Rwanda, avait recommandé la formation d’une force de 4 500 hommes. Le secrétariat général a pris sur lui de réduire considérablement le nombre de soldats réclamés en proposant au Conseil de sécurité une force de 2 548 militaires, proposition qui a été retenue.

Le 11 janvier 1994, le général Dallaire, chef de la MINUAR, envoyait un télégramme au
siège de l’ONU dans lequel il faisait état d’informations en sa possession montrant que l’entourage du président Habyarimana projetait l’extermination des Tutsi de Kigali dont la liste exhaustive avait été dressée. Ces informations révélaient l’existence d’une milice de 1700 hommes capable de tuer 1000 Tutsi en vingt minutes. Le télégramme mentionnait aussi une stratégie de provocation des soldats belges devant conduire à l’assassinat de certains d’entre eux afin de provoquer le retrait du contingent belge et l’effondrement de la Minuar.

Enfin, le message signalait également l’existence d’une cache d’armes. Le général Dallaire informait le siège qu’il comptait lancer un raid sur la cache d’armes afin de montrer la résolution de la MINUAR à faire échec à ce plan. Sur la base d’une interprétation restrictive du mandat de la force onusienne qui reste matière à débat, le chef du département des opérations de maintien de la paix, le sous-secrétaire, alors Koffi Annan, interdit à Dallaire de mener son opération sur la cache d’armes.

Il proposait en lieu et place que Dallaire et le représentant spécial du secrétaire général, Jacques-Roger Booh-Booh, rencontrent le président Habyarimana et lui transmettent l’information. Ce qui fut fait, ce dernier promettant de mener une enquête. Mais aucune pression n’a été exercée par la suite sur le président pour d’éventuelles mesures à prendre. A New York, le télégramme n’a pas été transmis au secrétaire général, et bien sûr le Conseil de sécurité n’a pas été averti. La seule suite donnée à ces révélations a été, selon les informations collectées par Dallaire, l’accélération de la distribution des armes aux miliciens.

Le troisième exemple des responsabilités des organes internes des Nations unies concerne le retrait de l’essentiel de la Minuar. Dès le 9 avril, Kofi Annan déclarait dans un télégramme à Dallaire et à Booh-Booh qu’il était impossible que la MINUAR exerce son mandat dans les conditions du moment. A ce propos, la commission onusienne d’enquête écrit : « La réaction instinctive parmi le Secrétariat semble avoir été de mettre en doute la faisabilité d’une réaction efficace des Nations unies, plutôt que d’étudier activement la possibilité de renforcer l’opération pour faire face aux difficultés sur le terrain. »1

Malgré la dynamique du génocide qui s’est enclenchée à Kigali dès le 7 avril, sous les yeux de ces deux représentants, Booh-Booh et Dallaire, ces derniers ainsi que le secrétariat général insisteront pour ne voir dans le génocide que la reprise des hostilités entre deux belligérants qu’il faut ramener à la raison en négociant un cessez-le-feu. La Commission indépendante a constaté :

 « que les comptes rendus des réunions tenues entre des membres du Secrétariat, y compris le Secrétaire général, et des responsables de ce que l’on appelait le gouvernement intérimaire (qui orchestrait le génocide) montrent que la volonté d’instaurer un cessez-le-feu a toujours pris le pas sur l’indignation morale de plus en plus profonde que les massacres suscitaient au sein de la communauté internationale »2.

Ce n’est qu’après trois semaines de massacres systématiques de la communauté tutsi sur l’ensemble du territoire, qui avaient déjà fait environ 200 000 morts, que le secrétaire général, dans une lettre du 29 avril 1994 au Conseil de sécurité, proposa de changer d’orientation et de faire de la cessation des massacres des civils la priorité.

Durant ces trois premières semaines du génocide, les agents du secrétariat général omettaient systématiquement d’informer les membres du Conseil de sécurité sur les massacres en cours.1 Des membres non permanents du Conseil de sécurité ont affirmé que ce sont les informations communiquées par les ONG qui leur avaient ouverts les yeux sur le caractère génocidaire des massacres qui se commettaient au Rwanda. Le président du Conseil de sécurité durant le mois d’avril 1994, le Néo-Zélandais Colin Keating, n’a pas hésité à affirmer plus tard : « With better information […] the council might have proceeded quite differently »2.

Enfin, bien que les Nations unies aient été confrontées à la crise humaine la plus grave de
leur histoire, son secrétaire général Boutros Boutros Ghali a refusé de regagner New York, préférant continuer sa tournée européenne de trois semaines, à peine entamée, suscitant ainsi l’incompréhension de ses collaborateurs face à cet abandon de leadership.3 Cette désinvolture et les nombreux manquements graves dont il a fait preuve durant cette crise ont alimenté le soupçon d’une volonté délibérée de ne pas exercer trop de pression sur le régime qui était en train de commettre le génocide, car ce dernier était un allié de la France. Cette même France qui semble avoir été le principal soutien lors de son élection au poste de secrétaire général des Nations unies et plus tard, suite au non renouvellement de son mandat, à celui de secrétaire général de la Francophonie.

La Commission indépendante d’enquête des Nations unies conclut son rapport en désignant les responsables de l’échec des Nations unies qui n’ont pas pu empêcher ou arrêter le génocide, à savoir : « le Secrétaire général, le Secrétariat, le Conseil de Sécurité, la et les Etats membres de l’organisation ». Elle ajoute : « Cette responsabilité internationale justifie que l’Organisation et les Etats membres concernés présentent des excuses sans équivoque au peuple rwandais. »4

Une tentative de réparation internationale ?

Les responsabilités de ces trois acteurs internationaux, la Belgique, les Etats-Unis et l’Organisation des Nations unies dans l’inaction de la communauté internationale face au
génocide, alors qu’ils étaient fortement impliqués dans la gestion de la crise rwandaise, ont été reconnues par chacun de ces acteurs. En mars 1998, de passage au Rwanda, le président Bill Clinton a reconnu la responsabilité de la communauté internationale et de son gouvernement pour leur passivité face au génocide.

Le 7 avril 2000, à Kigali, lors de la sixième commémoration du génocide, la Belgique par la voix de son Premier ministre, Guy Verhofstadt, a demandé pardon au peuple rwandais pour son comportement durant le génocide.

Enfin, le 7 avril 2004, lors de la 10ème commémoration du génocide, un émissaire du secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, à l’époque responsable du département de maintien de la paix, a lu un message dans lequel celui-ci admettait que « la communauté internationale n’avait pas été à la hauteur au Rwanda » et que « cela restera source de regrets amers et de chagrin constant pour nous ».

Au-delà des mots, ces trois acteurs internationaux n’ont pas entravé les efforts de reconstruction et de réconciliation nationale du pays. Au contraire, ils les ont soutenus à des degrés divers. De nouveaux acteurs internationaux, antérieurement peu proches du Rwanda, suite au génocide et à ses dimensions internationales, se sont eux aussi impliqués dans cette reconstruction.

Si les acteurs internationaux dont l’action vient d’être passée en revue ont collectivement une part de responsabilité dans l’inaction internationale face au génocide, cette responsabilité ne saurait être analysée au même plan que rôle de la France. Nombre d’études antérieures à l’enquête de la Commission ainsi que le travail de cette dernière montrent que l’action française diffère fondamentalement par son ampleur et dans sa nature.

Processus de reconnaissance du génocide

L’établissement des faits et la reconnaissance du génocide des Rwandais tutsi par les Nations unies se sont caractérisés à la fois par un retard dans la qualification et par un refus d’action pour faire cesser les massacres, malgré leur ampleur et l’abondance des informations diffusées1. Cependant, une fois le processus de qualification terminé, les réactions des Nations unies et celles de plusieurs acteurs impliqués dans le génocide sont allés, d’une manière générale, dans le sens de la reconnaissance et de la prise en compte de leurs responsabilités.

Les initiatives de la Commission des Nations unies pour les droits de l’homme

L’organe onusien qui se montre actif dans le déclenchement de la procédure d’établissement des faits et de qualification du génocide est la Commission des Nations unies pour les droits de l’homme, sous l’impulsion du Haut Commissaire José Ayala Lasso, qui a pris ses fonctions le 5 avril 19942. Dès le 14 avril 1994, il adresse un mémorandum au secrétaire général des Nations unies dans lequel il suggère l'adoption de mesures urgentes afin d'empêcher la détérioration de la situation des droits de l'homme au Rwanda3. Le 4 mai 1994, il lance un appel à la convocation d'une session d'urgence de la Commission des droits de l'homme afin d'examiner la situation au Rwanda4.

Les 11 et 12 mai, il se rend au Rwanda, et à son retour, il propose à la Commission des droits de l'homme réunie les 24 et 25 mai, la nomination d'un rapporteur spécial pour le Rwanda chargé d'examiner tous les aspects de la situation relative aux droits de l'homme et notamment les causes et responsabilités premières des atrocités. La nomination est effective à l’issue de cette session5. Conformément à la résolution prise, M. René Degni-Segui est nommé rapporteur spécial pour le Rwanda pour une durée initiale d’une année et reçoit l’ordre de se rendre immédiatement sur le terrain et de faire rapport aux membres de la Commission dans un délai de quatre mois.

Le 28 juin 1994, il rend son premier rapport faisant état de la perpétration de massacres de grande ampleur organisés et exécutés par des milices hutu, les victimes de ces exactions étant principalement des Tutsi et des Hutu considérés comme modérés1. Le rapport établit que "la qualification de génocide doit être d'ores et déjà retenue en ce qui concerne les Tutsis" et qu' "il en va différemment de l'assassinat des Hutus2". Il conclut par la mise en la lumière la responsabilité des milices hutu et du gouvernement rwandais.

Les atermoiements sur la reconnaissance du génocide au Conseil de sécurité

L’examen des premières résolutions et des déclarations officielles du Conseil de sécurité laisse apparaître une confusion entre le génocide et le conflit armé qui oppose alors les FAR au FPR. Dès le mois d’avril 1994, elles insistent d’une part sur la nécessité d’un cessez-le-feu entre belligérants, sans tenir compte des rapports antérieurs, tel celui de Bacre Waly Ndiaye3, qui auraient dû inspirer le Conseil de sécurité pour une prise de conscience rapide de la nature exacte des tueries en cours. D’autre part, elles condamnent l’assassinat des civils en utilisant des expressions juridiques qui définissent le génocide sans pour autant le nommer clairement.

Ainsi, le 30 avril 1994, le Président du Conseil de sécurité déclare :

« Le Conseil de sécurité est atterré d’apprendre que le massacre de civils innocents à Kigali et dans d’autres régions du Rwanda se poursuit et que de nouvelles hécatombes seraient en préparation. […] Des attaques contre des civils sans défense ont été lancées dans tout le pays, et en particulier dans des zones contrôlées par des membres ou des partisans des forces armées du Gouvernement intérimaire du Rwanda. […] Le Conseil de sécurité condamne toutes ces violations du droit international humanitaire au Rwanda, en particulier celles commises à l’encontre de la population civile, et rappelle que les personnes qui fomentent de tels actes ou qui y participent en portent individuellement la responsabilité. Dans ce contexte, il rappelle que l’élimination des membres d’un groupe ethnique avec l’intention de détruire ce groupe totalement ou partiellement constitue un crime qui tombe sous le coup du droit international 4».

La même prudence est observée dans la résolution 918 du 17 mai 1994 dans laquelle le Conseil de sécurité ne prononce pas le mot génocide, mais utilise encore une fois les termes correspondants à sa définition juridique :

« Rappelant dans ce contexte que le fait de tuer les membres d’un groupe ethnique dans l’intention de détruire totalement ou partiellement ce groupe constitue un crime qui tombe sous le coup du droit international ». Il faudra attendre la résolution 925 du 8 juin 1994 pour que le Conseil de sécurité utilise pour la première fois l’expression « génocide ». Dans le libellé de cette résolution, le Conseil y note « avec le plus grand souci que des actes de génocide avaient eu lieu au Rwanda » et rappelle « que ce crime tombait sous le coup du droit international ».

Cette reconnaissance ne se traduisit pas en actes d’assistance immédiate envers les victimes, alors qu’à ce moment-là il restait au Rwanda de nombreux civils menacés qui pouvaient être sauvés. Un mois plus tard, le 1er juillet 1994, le Conseil de sécurité adopta la résolution 935 dans laquelle il priait le secrétaire général de constituer d’urgence une commission impartiale d'experts disposant de pouvoirs d'investigation élargis pour vérifier les conclusions du rapporteur spécial, puis de dresser un rapport dans un délai de quatre mois, quant aux éléments de preuve concernant les violations graves du droit international humanitaire commises sur le territoire du Rwanda, y compris d'éventuels actes de génocide.

Les experts désignés ont rendu leur rapport le 4 octobre 1994, dans lequel ils ont qualifié les massacres des Tutsi de "génocide" au sens de l'article 2 de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, tout en soulignant qu'ils n'ont découvert aucune preuve indiquant que des éléments tutsi avaient commis des actes dans l'intention de détruire le groupe ethnique hutu en tant que tel, au sens de la convention sur le génocide de 19481. In fine, la Commission recommanda au secrétaire général soit la création d'un tribunal pénal international au Rwanda, soit l'extension de la juridiction du tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie aux crimes de droit international commis au Rwanda.

Après examen de ces rapports concordants, tant sur les faits que sur leurs conclusions, le Conseil de sécurité finit par consacrer la reconnaissance de la perpétration d'un génocide au Rwanda contre les Tutsi, les crimes contre l’humanité et les violations de l’article 3 commun aux conventions de Genève du 12 août 1949. Il décida par la même occasion, à travers la résolution 955 du 8 novembre 1994, de mettre sur pied un tribunal pénal international chargé de « juger les personnes présumées responsables d’actes de génocide et d’autres violations du droit international humanitaire commises sur le territoire du Rwanda et des citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou violations du droit international commis sur le territoire d’Etats voisins entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994 2».

Après quatre ans de fonctionnement, ce tribunal a rendu son premier jugement le 2 septembre 1998 contre Jean-Paul Akayesu, à l’issue duquel la perpétration du crime de génocide sur les Tutsi a été consacré comme un fait judiciairement reconnu. Ce verdict fut aussi la première condamnation pénale d’un individu pour génocide depuis l’adoption, le 9 décembre 1948, de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide.

Concomitamment à cette reconnaissance du génocide, certains Etats ont manifesté la volonté de juger les criminels résidant sur leur sol3 et ont engagé des procès qui se sont terminés par des condamnations pénales.
Toujours sous l’angle de la justice internationale, le TPIR, dans deux décisions rendues respectivement le 16 juin 2006 et le 2 décembre 2006 dans le procès de trois dirigeants nationaux de l'ex-parti présidentiel, le Mouvement révolutionnaire national pour le développement (MRND), a conclu que le génocide des Tutsi du Rwanda constituait « un fait de notoriété publique», faisant partie de l'histoire de l'humanité qui n'est plus à démontrer4. C’est aussi l’avis de la présente Commission.
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1 US Department of Defense, Discussion Paper, Office of the Deputy Assistant Secretary of Defense for
Middle East/Africa Region, May 1, 1994. Secret.
1 Organisation des Nations unies (ONU), Rapport de la Commission indépendante d’enquête sur les actions
de l’Organisation des Nations unies lors du génocide de 1994 au Rwanda, S/1999/1257, décembre 1999,
p. 38. Par la suite, cette référence sera : ONU, Rapport de la commission indépendante…
2 ONU, Rapport de la commission indépendante, S/1999/1257, p. 45.
1 L. Melvern, 2000, p. 153.
2 Ibid., p.112.
3 Ibid., p.139.
4 ONU, Rapport de la Commission indépendante, S/1999/1257, p. 31.
1 F. Bouchet-Saulnier, 1995. p.274.
2 Le poste de Haut Commissaire des Nations unies pour les droits de l’homme est officiellement créé par
l’Assemblée générale de l’ONU dans sa résolution 48/141 du 20 décembre 1993.
3 Cf. Conseil économique et social, « Rapport du Haut Commissaire des Nations unies aux droits de
l’homme, M. Ayala Lasso, sur sa mission au Rwanda (11-12 mai 1994) », E/CN.4/S-3/3, 19 mai 1994.
4 Ibid., p.4, paragraphe 14.
5 Résolution S-3/1, Situation des droits de l’homme au Rwanda, adoptée par consensus le 25 mai 1994,
paragraphe 18.
1 R. Degni-Segui, Rapport sur la situation des droits de l’homme au Rwanda, Document ONU, n°
E/CN.4/1995/7.
2 Ibid. p.20.
3 M. B. W. Ndiaye avait effectué une mission d’enquête au Rwanda du 8 au 17 août 1993, pour le compte
de la Commission des droits de l’homme de l’ONU, et avait publié un rapport sur les graves violations
des droits de l’homme au Rwanda (E/CN4/1994/7/add.1), lequel rapport sonnait l’alarme face au danger
de génocide.
4 Document ONU, n° S/PRST/1994/21.
1 Document ONU, n° S/1994/1125.
2 Article 1er du Statut du Tribunal pénal international pour le Rwanda.
3 Suisse, Belgique, Canada.
4International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR), The Prosecutor vs Edouard Karemera, Mathieu
Ngirumpatse, Joseph Nzirorera, case n° ICTR-98-44-AR73(c), 1 December 2006.