LE NEPAD : UNE DANGEREUSE ILLUSION

Par Anne-Cécile Robert, journaliste au "Monde diplomatique", auteur de L’Afrique au secours de l’Occident, Editions de l’Atelier, Paris, 2004. Depuis une dizaine d’années, les conflits armés, les guerres civiles, les émeutes, les coups d’Etat (réussis ou non) émaillent la vie de nombreux pays du continent noir, notamment en Afrique de l’Ouest. Les organisations internationales se penchent de plus en plus sur la question de la prévention des conflits et le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) prend logiquement en compte cette dimension.

Plan global de long terme dont l’objet est de fixer les grandes priorités de politique économique, financière et commerciale en vue du développement de l’Afrique, le Nepad prévoit, parmi les « conditions requises pour réaliser le développement durable » une « Initiative pour la paix, la sécurité, la démocratie et la bonne gouvernance ». Il rappelle notamment que « L’expérience a appris aux dirigeants africains que la paix, la sécurité, la démocratie, une bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme et une saine gestion économique sont les conditions préalables indispensables au développement durable. Ils s’engagent à promouvoir ces principes, individuellement et collectivement, dans leur pays, leur région et le continent. »

On ne peut que se féliciter d’une part, de l’accent mis sur la nécessité de prévenir - et pas seulement guérir - les conflits, surtout à une période où la guerre est redevenue un peu partout un moyen banal de faire de la politique, et d’autre part sur le lien qui est fait entre la démocratie, la « gestion économique » et la paix. C’est sur ce point, trop souvent sous-estimé, qu’il faut insister car les bailleurs de fonds (Banque mondiale, Fonds monétaire international (FMI), Union européenne, etc.) et les responsables politiques africains et occidentaux, refusent de reconnaître leurs responsabilités dans la dramatique dégradation des conditions de vie en Afrique. Ils feignent d’ignorer les liens qui existent entre la misère et le développement des crises et se contentent de grands discours sur la prévention des conflits sans englober la dimension économique et sociale de ce problème. Malheureusement, au-delà des mots, le Nepad n’apporte aucune solution pour sortir de cet engrenage infernal. Pire, il risque d’y enfermer le continent car il ne prévoit aucun changement radical de stratégie économique.

En effet, il existe une relation entre les situations économiques et sociales et les conflits. Ce lien de cause à effet n’est évidemment pas automatique : de nombreux facteurs expliquent les crises et les conflits (y compris des facteurs locaux, personnels ou politiques). Cependant, sans faire une analyse outrageusement déterministe, on peut constater que certaines conditions économiques et sociales sont criminogènes et qu’elles peuvent engendrer des tensions susceptibles de dégénérer en guerre.

Par exemple, la redistribution des ressources naturelles dans un contexte de pénurie ou de captation de ces ressources peut provoquer des conflits. L’actualité en Afrique de l’Ouest ou au Proche-Orient le montre évidemment. C’est pourquoi l’accent mis par le Nepad sur la démocratie et la bonne gestion est importante. Mais on sait par ailleurs qu’une trop grande misère assortie du sentiment qu’elle est inexorable peut conduire à des tensions qui peuvent aller de l’émeute à la guerre civile : on se souvient, par exemple des émeutes anti-FMI au tournant des années 1980-1990 en Afrique de l’Ouest. Les populations locales surnommaient le FMI : Fonds de misère international…

On sait enfin que des choix économiques peuvent déstabiliser un pays : des analystes politiques et économiques estiment, par exemple, que la baisse du niveau de vie en Côte d’Ivoire après les privatisations dans les années 1990 est un des facteurs de la crise qui a débuté en septembre 2002 . Comme le souligne François Bourguignon, économiste en chef à la Banque mondiale, « la lutte contre la pauvreté est devenue une question de sécurité nationale » . Malheureusement, M. Bourguignon, comme les bailleurs de fonds, n’en tire aucune conséquence. Malgré les discours sur la lutte contre la pauvreté, ils poursuivent des stratégies économiques qui créent la pauvreté.

Dans cette perspective, on repère dans le Nepad des contradictions entre les objectifs fixés (développement, stabilité et paix) et les options économiques choisies. A cet égard les instruments de surveillance et de médiation ne pourront qu’être intéressants certes mais inefficaces quelle que soit la qualité de ceux qui les mettent en œuvre.

On ne peut nier que depuis la crise de la dette et le choix de l’ajustement structurel, au tournant des années 1990, la situation sociale de la grande masse des populations s’est dégradée , notamment en Afrique de l’Ouest, et que les performances économiques ne sont pas au rendez-vous : le classement dans la catégorie des pays les moins avancés de la plupart des pays de la zone franc le montre ou l’asphyxie des économies locales par une extraversion forcée vers les marchés extérieurs qui ne peut que favoriser les plus forts (il suffit de regarder le résultat des privatisations en terme de répartition de la manne et de nationalité des entreprises bénéficiaires pour le vérifier). Les rapports de la Commission des Nations unies pour le commerce et le développement (Cnuced) ou du Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) l’illustrent régulièrement.

Or, sous des vocabulaires à peine différent, comme le souligne le Forum social africain d’Adis Abeba et de nombreux économistes africains - de Sanou M’Baye à Aziz Salmone Fall ou Demba Moussa Dembélé- , le Nepad poursuit cette stratégie économique erronée et dangereuse pour la prospérité et la stabilité des pays concernés. Sans entrer dans une description fastidieuse, on peut souligner deux points fondamentaux.

1°) le choix fait par le Nepad d’une insertion non discutée dans une mondialisation néolibérale dont il partage les orientations. Ce choix est illustré par le pari fait sur les IDE (investissements directs étrangers), par l’accent mis sur les exportations (extraversion) et le libre-marché. Or, cette stratégie s’inscrit dans la continuité des plans d’ajustement structurels (PAS) dont le Nepad critique mollement l’échec dans sa première partie. On ne peut espérer la prospérité et la résolution de la question sociale par ce biais ; l’histoire montre que les IDE sont aléatoires, qu’ils ont tendance à aller dans des zones déjà prospères et qu’ils sont en baisse au moindre hoquet de la géopolitique mondiale.

Le développement par l’insertion sur les marchés mondiaux est une stratégie qui ne s’est jamais vérifiée dans l’histoire : Etats-Unis, Union européenne (après 1945) et pays asiatiques ont d’abord commencé par se développer dans le cadre d’économies fermées (barrières douanières, interventionnisme public..) avant de s’ouvrir à la concurrence mondiale et d’aller sur les marchés internationaux. En outre, les économies africaines, en général plus faibles que les « partenaires » du marché mondial sont forcément défavorisées. Comme le dit l’économiste Jacques Nikonof, « Le commerce devrait avoir les mêmes règles que le judo : on ne fait pas combattre des poids plumes et des poids lourds. ».

Par ailleurs, souligne, Aziz Salmone Fall, politologue sénégalais de l’Uqam, « ce ne sont pas les rouages mais bien le système économique qui a accentué l’appauvrissement du continent ». Et Aminata Dramane Traoré, « L’Afrique n’est pas pauvre ; elle est appauvrie » . Ce que confirme paradoxalement François Bourguignon lorsqu’il dit que « les inégalités coïncident avec la mondialisation ».

La première partie du document du Nepad laissait penser que des remises en cause plus radicales étaient possibles mais, en tant que juriste, je sais à quel point il peut exister de distance entre les intentions d’un texte souvent bonnes mais exprimées dans des dispositions à caractère non obligatoire (déclaratoire) et le corps des dispositions normatives qui traduisent - elles les vrais choix.

Sans un changement radical de stratégie économique, la prospérité, la stabilité et la paix risquent de rester hors de portée. Il me semble que les grippages constatés à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (sommets de Doha, Cancun, etc.) montrent que des espaces s’ouvrent pour des remises en cause de ce type.

2°) Deuxième remarque à propos de la bonne gouvernance, objectif affiché du Nepad. Ce but est essentiel pour des pays qui rencontrent de graves difficultés économiques, de mauvaise gestion et qui sont, pour certains, confrontés au phénomène de la corruption. Cela dit, la bonne gouvernance n’est pas non plus un concept neutre au regard de la paix sociale et de la stabilité économique. En effet, la bonne gouvernance est un anglicisme qui, en français, introduit une confusion néfaste entre bonne gestion et bon gouvernement.

Le concept de gouvernance traduit la préoccupation d’améliorer la gestion des politiques publiques (efficacité et transparence de l’action publique, clarification des circuits de décision et de responsabilités, etc.). Il est notamment promu par les organismes internationaux comme la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), dans la mise en œuvre de l’aide au développement. La bonne gouvernance fait de plus en plus partie des conditions d’attribution des soutiens financiers et de la signature des plans d’ajustements structurels.

Sous des dehors techniques, le concept de bonne gouvernance n’est cependant pas neutre. En effet, il est lié à la critique du rôle de la puissance publique dans l’économie et tend à justifier la limitation du champ d’action des Etats. Pour la Banque mondiale, il est ainsi un outil au service des politiques de privatisation. En réduisant le rôle de la puissance publique, la gouvernance promeut logiquement celui de la « société civile », c’est-à-dire celui des organisations non gouvernementales (ONG) jugées plus efficaces. Ces dernières inscrivent de plus en plus leur action dans le cadre des directives des organismes internationaux et deviennent les relais de leurs politiques ; ce que certains considèrent comme un dévoiement de leur mission critique de l’ordre économique international. On peut d’ailleurs regretter que le Nepad évacue la question centrale de l’annulation de la dette, injuste et déjà payée, qui étrangle les Etats africains.

Dans ce contexte, la gouvernance devient un outil d’affaiblissement des Etats. Cet affaiblissement inquiète certains secteurs minoritaires de la Banque mondiale et est critiqué par des organismes comme le Programme des nations unies pour le développement (PNUD) qui soulignent le rôle moteur que doit jouer la puissance publique dans le développement (soutien aux investissements, financement de grandes infrastructures, garantie de la cohésion sociale, financement de secteurs non lucratifs comme l’éducation ou la santé…). La puissance publique est nécessaire au développement car il appartient à l’Etat de créer les conditions de l’essor économique : infrastructures, formation professionnelle, éducation, etc. Or depuis vingt ans, les politiques économiques affaiblissent les Etats, provoquent l’appauvrissement des universités, la dégradation des infrastructures de santé… sans que le marché ne prenne le relais. Le marché, les investisseurs privés, ne prennent pas le relais de l’Etat car ils fonctionnent sur le court terme et que les éléments en cause sont des investissements de long terme.

Le concept de bonne gouvernance traduit bien ces confusions et erreurs de stratégie : bonne gestion ne signifie pas forcément bon gouvernement. Ce n’est pas parce que vous gérez bien que vous êtes un bon gouvernant : vos comptes peuvent être corrects mais vos choix politiques injustes ou erronés. Si on se reporte au tableau d'Ambrogio Lorenzetti « Le bon gouvernement » (Renaissance) exposé à Sienne (Italie), on voit que le bon gouvernement repose sur les vertus cardinales (Tempérance, Justice, Force et Prudence) en compagnie de la Magnanimité et de la Paix, assises à ses côtés. Mais la clé est la Justice, notamment sociale, qui repose sur la Concorde et l'égalité qui doit régner entre les citoyens représentés en rang et tous tenant des cordes (symboles de l'entente). S’il est évidemment important d’avoir une bonne gestion, il faut que cette bonne gestion s’inscrive dans la recherche de la justice sociale. Or, les bailleurs de fonds se contentent de froids calculs et le sort concret des populations les préoccupent moins que les jolis tableaux en couleurs de leurs économistes à gage. L’histoire économique et sociale de l’Afrique des vingt dernières années illustre abondamment ce violent contraste entre la dégradation des conditions de vie de la grande majorité des Africains et les communiqués triomphants des bailleurs (sans compter les juteux profits des multinationales et de leurs amis).

Il est tout à fait regrettable que l’Union européenne ait abandonné l’idée de promouvoir d’autres relations de coopération Nord-Sud et d’autres solutions économiques, comme elle avait commencé à le faire dans les années 1970 avec les conventions de Lomé. Aujourd’hui, l’Europe n’est plus que le relais docile des prescriptions – très négatives pour l’Afrique - du néolibéralisme économique.

Pour conclure, il me semble que c’est l’ordre économique imposé par l’Occident mondialisé et libéral qui est l’ennemi de la paix. Et il est très dommageable que les dirigeants africains qui promeuvent le Nepad, adhèrent à une idéologie néfaste pour leurs peuples. Car, contrairement aux discours, le Nepad n’est pas une initiative africaine : le Nepad se contente de reprendre ce que les bailleurs de fonds occidentaux souhaitent ; il n’est que le décalque des prescriptions du Fmi et de la Banque mondiale.

Le Nepad n’apporte aucune solution nouvelle et se contente de reprendre des prescriptions économiques déjà utilisées et qui ont toutes échoué dans le passé. Certains reprochent au Nepad de n’être, pour l’instant qu’un recueil d’intentions qui tarde à être mis en œuvre mais ils se trompent de critique: s’il est vrai que le Nepad se résume pour l’instant à des incantations, ces incantations elles-mêmes sont mauvaises et c’est l’abandon pur et simple du Nepad qu’il faut demander. Par le passé, des économistes africains avaient, par exemple dans le plan de Lagos, imaginé d’autres voies de développement économiques. Ces travaux ont été malheureusement abandonnés, sous la pression des bailleurs de fonds et de leurs relais politiques africains. Ces travaux, comme ceux du Forum social africain , montrent cependant que d’autres perspectives existent qu’il est urgent de remettre en chantier.