LE CONCEPT DE REFORME FISCALE ET LA REPARTITION DU ROLE DES ACTEURS

Par Dr Hamid FALL, Inspecteur principal des Impôts, Analyste financier, fallhamid@yahoo.fr

DAKAR-(Sénégal)- La recherche d'une optimisation des recettes fiscales pour réaliser les objectifs économiques et sociaux des pouvoirs publics reste de nos jours une préoccupation de tout Etat moderne. La levée de l'impôt interfère souvent avec d'autres contraintes liées aux instruments de la politique économique. Compte tenu de son poids relatif, l'impôt a inévitablement un effet positif ou négatif sur le comportement économique. Il oriente le comportement des agents économiques qui sont enclins à aménager les structures, ou à organiser la production de manière à bénéficier du dispositif mis en place.

Ces comportements face à la fiscalité font de l'impôt un instrument efficace d'action économique. En dehors de l'aspect purement budgétaire relatif à la recherche du financement du secteur public par le secteur privé, l'impôt a un impact certain sur la compétitivité et les conditions de garantie d'un bon fonctionnement de l'activité économique.

LE PREALABLE: LA MAÎTRISE DES DONNEES STATISTIQUES

Une bonne politique fiscale ou, plus généralement, une bonne politique économique requiert une maîtrise des statistiques fiscales. En somme, il faut disposer de trois catégories de bases de données relatives aux impôts sur la consommation, aux impôts sur les revenus et aux impôts sur le capital:

• La base de données des impôts sur la consommation:

Les impôts sur la consommation sont tous les impôts (autres que les droits à l'importation et à l'exportation) qui sont perçus au titre de la production, de la location, du transfert, de la livraison ou de la vente d'une large gamme de biens, et de la prestation d'une large gamme de services, qu'ils soient produits localement ou importés et quel que soit le stade de production ou de distribution auquel l'impôt est prélevé.

Une analyse complète et fiable d'un schéma de réforme fiscale requiert la maîtrise de certaines données indispensables:

• La base de données des impôts sur le revenu:

Il faut maîtriser:

• La base de données des impôts sur le capital :

Elle devrait être constituée d'au moins deux éléments principaux:

Qu'entend-on par réforme fiscale? D’abord, il est indispensable que les intervenants puissent faire la différence entre la notion de réforme fiscale et la notion de réforme de la gestion de l’impôt. La deuxième précision est que la mise en œuvre des deux notions relève d’une seule instrumentalisation qui incombe à la seule administration fiscale.

Dans la plupart des pays développés, le budget est voté chaque année et, à cette occasion, des modifications sont introduites dans le régime fiscal applicable aux revenus des personnes, aux entreprises, aux transactions sur biens et services, etc.

Le terme de réforme fiscale est toutefois généralement employé pour désigner une réforme globale de tout ou partie du système de prélèvement dans la poursuite d'objectifs clairement définis. En pratique, bien sûr, les contours de ce concept sont mouvants dans la mesure où, notamment, les réformes ne concernent jamais l'ensemble du système de prélèvements obligatoires, ni même l'ensemble de la fiscalité. La difficulté qu'il y a à circonscrire précisément le domaine de la réforme fiscale tient aussi à ce que des modifications, parfois substantielles, sont généralement apportées simultanément, peu de temps avant ou peu de temps après, à d'autres types de prélèvements; sans que leur cohérence avec la réforme soit nécessairement recherchée ou avérée.

Je définis la réforme fiscale comme la somme de plusieurs actions destinées à agir sur le système fiscal afin d’arriver à un ou plusieurs objectifs clairement définis au préalable. Pourtant, tout changement de système fiscal n’est pas forcément une réforme fiscale. Il faudrait que la somme des règles nouvelles injectées dans le système se traduise par des tendances suffisamment lourdes pour modifier le cadre, de sorte à lui conférer un nouveau visage.

Dans le cadre de l'évaluation des réformes fiscales, la comparaison des résultats de la politique fiscale avec ses objectifs initiaux est toujours difficile, parce que concomitamment à la fiscalité, de nombreuses autres évolutions se produisent dans l'économie, rendant difficile le partage, dans les phénomènes observés, entre ce qui relève des conséquences d'une réforme fiscale, et ce qui est dû aux modifications de l'environnement.

Si la simulation des effets d'une réforme fiscale s'effectue dans un cadre théorique, le rapprochement des résultats et des objectifs a l'avantage de pouvoir mesurer la réalité. Trois situations peuvent se présenter:

La maîtrise des données statistiques reste une phase incontournable pour mener à bien les travaux de simulation qui doivent précéder toute réforme fiscale. Il s'agit d'évaluer avant toute prise de décision, les conséquences économiques et sociales d'une réforme fiscale. L'existence de bases de données fiables permet d'anticiper sur un certain nombre d'effets, notamment la modification des taux moyens et marginaux d'imposition qui peuvent influer à leur tour sur le comportement des ménages et des agents de production. Ces réactions en chaîne face à une réforme fiscale peuvent désarticuler les grands équilibres sur lesquels l'économie s'était calée et ouvrir d'autres sources de réforme. Comme le remarquent Pierre JACQUEMOT et Marc RAFFINOT, «il vaut mieux engager une réforme fiscale coordonnée que d'effectuer des colmatages ponctuels du système d'imposition. Les mesures partielles, conçues à d'autres fins que le financement budgétaire, suscitent la création de groupes d'intérêt soucieux de maintenir les mesures qui les favorisent. Seule une réforme globale permet d'équilibrer les gains et les pertes de divers groupes.

En fin de compte, la réforme d'un système fiscal, parce qu'elle affecte le cœur de la répartition des revenus, est souvent un processus délicat et complexe. L'objectif de la réforme est d'instituer un système efficace, fondé sur des impôts gérables et politiquement acceptables, qui procurent des recettes suffisantes et créent un minimum de distorsions non recherchées. Comme les avantages d'une réforme ne deviennent évidents qu'à moyen et longs termes, il est extrêmement difficile de former une coalition politique pour mener la tâche à bonne fin.

Elle doit tenir compte de la résistance des contribuables. L'élargissement de l'assiette est incontournable, elle suppose un encadrement rapproché des assujettis réels et potentiels, un recensement actualisé des activités, et une campagne d'information sur le rôle social de l'impôt ».

Le temps est également un autre facteur déterminant. Pierre BEREGOVOY avait bien raison de s'adresser en ces termes aux participants du colloque «Fiscalité et Développement» : «Permettez-moi d'ajouter une autre remarque: la fiscalité ne peut pas se concevoir indépendamment des conditions sociales et économiques propres à chaque pays. Un bon impôt suppose de pouvoir saisir correctement la « matière imposable », production marchande, revenu, dépense, patrimoine. Il faut que la matière soit suffisamment abondante si l'on veut éviter des taux excessifs, il faut aussi que l'appareil de collecte soit suffisamment performant pour éliminer la fraude et les injustices. Or, si les comparaisons sont utiles et si les exemples à suivre ne manquent pas, rappelons-nous que ce qui vaut pour un pays ne vaut pas nécessairement pour un autre et que ce qui vaut pour une époque ne vaut pas toujours pour la suivante. Notre propre histoire fiscale nous enseigne que les évolutions dans ce domaine sont très lentes: il a fallu plusieurs décennies en France pour acclimater l'impôt sur le revenu et chacun de vous a entendu parler, je pense, des problèmes soulevés par la rénovation d'un impôt local vieux de deux siècles: l'ancienne patente devenue taxe professionnelle dans des conditions discutables et toujours discutées avec passion par les assujettis. Alors pour quiconque a vécu cette expérience, il y en a ici dans cette salle, cela nous conduit à un peu de sagesse dès lors que l'on aborde les problèmes de réforme fiscale».

L'INSCRIPTION DE LA REFORME DANS LE CADRE GLOBAL DE L'ECONOMIE NATIONALE

Toute cette architecture ne doit pas être édifiée séparément des autres aspects du développement. En effet, la réforme doit également être intégrée dans le schéma plus global de l'économie nationale, d'où l'intérêt qu'il y a de considérer le cadre macroéconomique. La politique fiscale est un instrument important dont le fonctionnement doit s'inscrire dans le cadre général des priorités, des objectifs et des paramètres du Plan. Si l'évolution des taux et de la structure des impôts donne en général une idée des résultats d'ensemble, il faut accorder davantage d'attention aux incidences des différents impôts et à la contribution qu'ils apportent à la réalisation des objectifs nationaux et économiques.

L'évasion fiscale sera d'autant plus réduite et les ressources fiscales d'autant plus importantes que les contribuables estimeront que le Gouvernement utilise efficacement ces ressources et que les programmes gouvernementaux répondront véritablement aux besoins et aux aspirations des masses.

D'une façon générale, les pays en développement négligent le domaine de la prévision fiscale comme moyen d'assurer leur développement national.

On a fixé à la fiscalité un certain nombre d'objectifs en rapport avec le développement, mais il est très rare que l'on prenne des mesures pour prévoir à moyen terme un régime fiscal approprié. Une planification continue et à long terme requiert, pour réussir, un cadre, une méthodologie et des dispositifs institutionnels. Les caractéristiques essentielles d'un programme bien conçu de prévision fiscale doivent être pensées en fonction de quatre types de considérations connexes. Il s'agit:

L'institutionnalisation de cette prévision fiscale et la mise en œuvre de méthodologies d'analyse et d'évaluation assureront la continuité et faciliteront la rationalisation des régimes fiscaux.

Si l'on considère l'évolution historique des divers régimes fiscaux, on comprendra aisément que leur rationalisation est une tâche longue et difficile, mais également urgente et importante. Les efforts déployés à l'échelon international devraient porter essentiellement sur des aspects concrets de la situation de chaque pays en développement, et permettre d'étudier la compatibilité des schémas des divers régimes fiscaux avec les principales structures et organisations socio-économiques, avec les objectifs nationaux en matière de développement et avec les capacités administratives disponibles.

( … A Suivre …)